习近平反腐运动步入第二个十年，官员“躺平”成了大问题

据南华早报，中国国家主席习近平的反腐运动已经持续了十年，并且没有减速的迹象，这场运动已经使数百万官员落马，并被称为在反腐败斗争中取得了“压倒性胜利”。

然而，尽管北京在确保庞大的官僚体系的忠诚和纪律方面取得了进展，但官员们变得更加谨小慎微，不愿在处理任务时发挥主动性。

用中国Z世代的语言来说，他们更倾向于“躺平”。这个问题在2021年变得如此严重，以至于习近平抨击官员们只等着他的指示行事，并反问道：“如果我不发指示，这些官员还会干活吗？”

在上个月结束的中共中央第三次全体会议上，领导人再次针对普遍存在的躺平问题，提出了一个旨在激励改进的决议。

“必须解决官员擅自行动或缺乏意愿、勇气或能力执行任务的问题……我们将改进改革激励机制，更好地引导舆论……以营造有利于改革的环境。”决议中写道。

但是南华早报地公务员的采访显示，普遍对工作中犯错的恐惧以及缺乏灵活性，随着党的强大纪律机关加强监管，问题更加恶化。

专家们还认为，进一步的中央集权和微观管理扼杀了创新和创造力，导致普遍的消极和从众氛围。他们表示，这最终破坏了领导层希望官员们推动工作的目标。

“自从2013年反腐运动启动以来，‘大棒’变得更大，而‘胡萝卜’没有变化，因此我们自然看到了更少的创新和试验。”约翰·霍普金斯大学高级国际研究学院中国研究和国际事务助理教授戴维·贾诺夫·布尔曼说。

控制更紧，主动性越差

随着中央政府加强控制，许多公务员似乎更不愿意冒险，更倾向于只等明确的指示再行事，观察人士说。

在过去的五年中，几乎每一项重大政策宣布——从香港国安法、中国的疫情应对到后疫情时代的经济复苏，都被北京描述为习近平“亲自领导”的结果。

“这种向微观管理的转变限制了地方官员的操作空间，导致‘躺平’干部的增加。”新加坡国立大学中国政治高级研究员单伟说。“习近平希望建立一个心心相印的系统，官员们严格遵循他的指示，就像大脑控制手臂一样。”

专家们表示，由于习近平的反腐运动，官员们也不太敢追求创新政策，这场运动中许多知名人士落马，如“20年问责审查”这样的作法，会追溯到20年前的违规行为。

其中一次审查发生在2020年，当时习近平发起了一个工作组，调查中国最大的煤炭生产区内蒙古的煤炭行业，官员们被怀疑从行业中获利。

根据内蒙古自治区纪委的数据，到2022年9月调查了789起涉及1,163人的案件，其中942人受到纪律处分。

这些运动在公务员中建立了一种持续审查的文化，使他们对随时可能到来的惩罚感到担忧，专家们说。

乔治·华盛顿大学政治学与国际事务教授布鲁斯·J·迪克森说：“与其冒着犯错并被中纪委调查的风险，例如，通过寻求新的外国投资或相对国有企业提供更多对私营企业的支持，这两者在过去都能带来升迁机会，但常常伴随着贿赂和非法土地征用，地方官员现在似乎更倾向于稳妥行事。”

调整措施

在习近平的反腐运动初期，北京的领导人承认，惩罚所有犯错官员的方式是不可持续的。习近平的第一任期内的反腐主管王岐山在2015年表示，他希望改变中国官员的二元状态——不查都是孔繁森，查了都是王宝森。

自那时以来，反腐斗士们试图区分官员的过错，并在高级官员因违规行为被降职甚至辞职后，给予相称的回应。

去年一年中的一个高调例子是，前外交部长秦刚辞职后失去了所有正式头衔，但没有受到进一步的惩罚，也没有正式宣布对他的调查。

类似的措施在上个月的第三次全体会议上再次得到恢复，北京寻求减少惩罚并激励官员。

“我们将运用‘三分法’来鼓励官员们以开拓进取的精神勇往直前，并在工作中展现企业精神。”全会后的公告中说。

“三分法”是北京推动区分因缺乏经验而犯的错误，特别是在新项目中犯的错误，与为了个人利益而故意违反规则之间的区分。

决议中表示，党将更好地运用“四种形态”纪律检查，按严重程度对惩罚措施进行分类，从批评和轻微处罚到重罚和起诉不等。

近年来，反腐机关已经尝试减轻惩罚，并公开了他们认为是对违法者宽大处理的好案例。

在中国中部的湖北省，2018年两名官员因紧急情况下绕过采购程序而受到审查。其中一个案例中，一位河流管理局的官员在汛期前加快了水坝修复工作，优先考虑公共安全而没有个人得益，根据湖北省纪委的文章。

同样，一名区政府官员在启动一个地方基础设施项目时，使用抽签方式选择承包商，而不是通过正规投标程序，理由是为了加快项目进度以造福社区，纪检委员会说。

尽管没有遵守规定，这些决定都得到了集体支持，并被认为是必要的行动。

在南部广东省怀集县，纪律检查委员会为受纪律处分的官员建立了一个后续教育项目。从2022年到2023年10月，共追踪了168名人员，其中13人因在纪律处分后的良好表现而得到了升职。

调整后的惩罚措施“确实表明，较为宽松的氛围可以减轻风险感”，芝加哥大学政治学家杨大利说。但他警告说，一些官员可能仍然认为，轻微的处罚仍然足以抑制他们的抱负。

“例如，对于一个有能力的官员来说，想要获得副部长级职位……轻微的处罚减轻并不足以使创新和犯错变得值得，因为他可能认为这种处罚仍然带来严重后果，尽管比以前略轻一些。”

两名来自南方城市广州的公务员在接受《南华早报》采访时表达了相似的看法，他们表示，“三分法”和“四种形态”的效果几乎感觉不到。

一名来自广州市规划和自然资源委员会的官员表示，她希望推出更多详细措施，因为“如今竞争激烈，大家都害怕承担责任”，没人敢于做出大胆决定。

更少的“胡萝卜”

布尔曼认为，党必须改变管理干部的方式来激励他们。

“要真正培养一代创新和大胆的县级领导人，党真的需要改变干部管理系统，允许新的激励措施（货币或向下问责制），”他说。“单纯告诉干部们要大胆是不够的。”

他补充说，目前的晋升逻辑并不太充分。

他说，地方领导因腐败被罢免后，任命省级官员的“中央控制”逻辑创造了一种规避风险的氛围。

他说，习近平的“职业发展”逻辑强调提拔具有不同经验的官员，导致频繁的短期任命，为了避免失败而阻碍了创新。

最后，“发展或扩散”逻辑适用于在一个领域表现出能力的官员，然后被调往其他地方实施改革或新政策。

“这些逻辑与第三次全会的目标一致，但这种轮换的频率令人怀疑。”他说。

新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授吴木銮表示，只有在任务明确、员工产出可衡量且结果能直接与员工投入挂钩时，激励性薪酬制度才有效。

然而，他表示，在中国，“很多公务员的任务并不明确。”

吴教授表示，从理论上讲，公务员应该有自己的职位描述，并专注于自己的职责，但在习近平任期内，来自上层的指令越来越多，甚至令人担忧，“他倾向于分派任务，并期望每个人执行这些任务。但这些任务并没有明确界定。此外，过多的任务使得员工难以理解哪些任务实际上是重要的。”

单伟提到，在陈敏尔担任重庆市委书记的2017年至2022年期间，当地官员被告知，改善营商环境是“头号工程”。他观察到，当地政府服务窗口在处理公共事务时，态度和效率有了显著改善。

市委书记对未能提供足够市民帮助的官员追究责任，并动员资源支持这一倡议，最终使服务质量显著提高。

缺钱

观察人士表示，财政限制也阻碍了官员们开展新举措。

在新冠疫情之后，全国各地的地方政府都在削减各种福利和奖金，以减少成本。部分公务员的月薪缩水了三分之一。今年，少数城市响应北京的全国性紧缩呼吁，要求削减开支。苏州等东部城市已要求公务员“习惯过紧日子”。在东南部福建省的长汀县，教育局旨在“坚决消除”公务资源的“个人使用”，例如使用办公室资源为员工子女打印试卷。

加州大学圣地亚哥分校中国精英政治与金融专家史宗瀚表示：“由于债务问题，大多数地方政府现在没有太多资金。所以，如果地方官员想要发起一项新举措，他们将需要与私人企业家合作。然而，鉴于反腐运动的强度，大多数官员会犹豫。”

杨大利表示，现有的严格规定要求减少奢侈浪费，可能会限制创新，尤其是在地方政府资金紧张的欠发达地区。

模糊的激励措施

在中国第三次全会结束后的几天里，北京的一位公务员格洛丽亚（化名）表示，当地组织部门发布了新的激励政策，以培养一支“高素质的干部队伍”，特别是在选拔年轻有能力的官员方面。

但她表示，像中国庞大的国家系统中的其他一切一样，奖励基本上取决于一个人的级别，低级别的公务员不太可能获得高荣誉。

格洛丽亚今年20多岁，她表示，随着激励机制的建立，那些工作努力、表现优秀的人似乎应该获得更好的绩效评估。但她发现，标准往往模糊，她的同事的表现主要取决于上级的判断。

尽管在繁重的工作和长时间的工作中获得了1,500元人民币的奖金，格洛丽亚说：“没有加班的额外工资激励，我感觉我的工作没有得到足够的认可。”

她的绩效评估，基于为外国人员和企业提供服务，例如解释领事保护知识和亚太经合组织商务旅行卡。

“这个机制在某种程度上是有效的，但在实践中取决于领导的选择和用人标准，”她说。“没有量化标准，可能也不会有，因为量化很困难。”